Zwang statt Kooperation – Der deutsche Sozialstaat und der steinige Weg zum BGE

Das bedingungslose Grundeinkommen (BGE) knüpft, wie in dem Artikel „Wo Karl Marx recht hatte“ beleuchtet, an den liberalen Gedanken von der Freiwilligkeit des Einsatzes der Arbeitskraft und der damit einhergehenden Gleichberechtigung an. Indem das BGE den Menschen die Existenz sichert, ermöglicht es ihnen Autonomie und Selbstbestimmung. Im Gegensatz dazu steht die deutsche Sozialgesetzgebung, die insbesondere im Bereich der Fürsorge maßgeblich geprägt ist von dem Zwang immer und überall bereit zu sein, die  eigene Arbeitskraft einzusetzen. Dieser Beitrag will zunächst einen Blick auf die rechtlichen Rahmenbedingungen des Sozialstaates werfen und anhand einer näheren Betrachtung des zweiten Sozialgesetzbuches (SGB II, geläufig auch unter den Schlagwörtern „Arbeitslosengeld 2“ oder „Hartz IV“) seine zu Grunde liegenden Prinzipien herausarbeiten. In einem zweiten Schritt werde ich Risiken und Probleme der derzeitigen Regelung aufzeigen und der Frage nachgehen, welche ersten Schritte auf dem Weg hin zum BGE möglich und notwendig wären.Um dem gesetzlichen Leitgedanken des Sozialstaates auf die Spur zu kommen, lohnt zunächst ein Blick auf das Grundgesetz (GG). Die Bundesrepublik ist nach ihrem verfassungsmäßigen Selbstverständnis ein sozialer Bundes- und Rechtsstaat (vgl. Art. 20 und Art. 28 GG). Was ist darunter zu verstehen? Eine erste Lektüre der Fachliteratur zeigt, dass von dem Begriff „sozial“ drei Wirkungsebenen bzw. Leitprinzipien erfasst sein sollen: Fürsorge, Versorgung und Sozialversicherung. Diese prägen den deutschen Sozialstaat maßgeblich. Als Fürsorge wird eine Form von nachrangiger und bedingter Hilfe verstanden, die sich konsequent am Bedarf der Personen orientiert, die ihren Lebensunterhalt nicht mit eigenen Mitteln (auch Einsatz von Vermögen) bestreiten können. Diese Form der Hilfeleistung ist prägend für das SGB II und das SGB XII („Sozialhilfe“). Der Begriff Versorgung meint eine Form von Hilfe, die als Entschädigung für besondere „Opfer“ oder einen bestimmten sozialen Status gezahlt werden (z.B. Kinder- & Elterngeld, BAföG). Mit Sozialversicherung ist ein System von Leistungen gemeint, die man sich durch Lohnarbeit (Grundprinzip) erwerben kann und die der Sicherung des Lebensstandards dienen sollen. Hierunter fallen sowohl die Kranken-, Unfall- und Pflegeversicherung (SGB V, SGB VII, SGB IX) als auch die Rentenversicherung (SGB VI).

Das SGB II („Hartz IV-Gesetz“) ist das für die Mehrheit der Hilfebedürftigen einschlägige Hilfesystem. Hierunter fallen alle grundsätzlich Erwerbsfähigen, die mindestens drei Stunden am Tag arbeiten können, sowie deren im Haushalt lebende Kinder. Es eröffnet mit dem Grundsatz, dass die Grundsicherung den Leistungsberechtigten ermöglichen soll, ein  menschenwürdiges Leben zu führen (§ 1 Abs. 1 SGB II). Liest man § 1 SGB II weiter, zeigt sich der Forderungscharakter des Gesetzes: „Die Grundsicherung für Arbeitsuchende soll die Eigenverantwortung von erwerbsfähigen Leistungsberechtigten […] stärken und dazu beitragen, dass sie ihren Lebensunterhalt unabhängig […] aus eigenen Mitteln und Kräften bestreiten können“, indem die „Leistungsberechtigten bei der Aufnahme oder Beibehaltung einer Erwerbstätigkeit unterstütz[t]“ werden sollen. Nur wer nicht arbeitet oder nicht ausreichend entlohnt wird, soll finanzielle Hilfen bekommen. Demnach ist das eindeutige Ziel des SGB II die (Wieder-)Eingliederung in Arbeit. Die Leistungsgewährung wird eng an die Voraussetzung geknüpft, dass der Empfänger bereit ist, die eigene Arbeitskraft einzusetzen. Denn durch den Einsatz der eigenen Arbeitskraft wird die Hilfebedürftigkeit in der Regel verringert oder gar beendet. So die Theorie.

Um dieses Ziel zu erreichen, werden sogenannte Eingliederungsvereinbarungen getroffen. Damit verpflichtet sich der Staat, den Leistungsberechtigten gewisse Leistungen zur Verfügung zu stellen (Stellenangebote, Schulungen, Kredite und Darlehen zu bestimmten Zwecken). Im Gegenzug verpflichtet sich der Leistungsberechtigte mit dieser Vereinbarung, gewisse Pflichten zu erfüllen und jede Arbeit anzunehmen, die ihm/ihr vorgeschlagen wird, es sei denn, diese ist nicht „zumutbar“ (§ 10 Abs. 1 SGB II). Eine Arbeit ist unzumutbar, wenn eine Person zu einer bestimmten Arbeit körperlich, geistig oder seelisch nicht in der Lage ist (Nr. 1 & 2), die Ausübung der Arbeit die Erziehung eines Kindes gefährden würde (Nr. 3), mit der Pflege einer oder eines Angehörigen nicht vereinbar wäre (Nr. 4) oder der Ausübung der Arbeit ein sonstiger wichtiger Grund entgegensteht (Nr. 5). Mit den Vereinbarungen wird der oder die Leistungsberechtigte dazu veranlasst, das erwünschte Verhalten an den Tag zu legen. Ein Verstoß gegen die Vereinbarung, z.B. durch die Weigerung, ein Stellenangebot anzunehmen oder an einem  („Fortbildungs-“)Seminar teilzunehmen, wird mit Sanktionen geahndet (§§ 31f. SGB II). Mittlerweile ist zwar gerichtlich geklärt, dass keine Pflicht besteht, die Vereinbarung zu unterschreiben, jedoch kann die Behörde diese dann zwangsweise erlassen (Verwaltungsakt). Der zumindest auf dem Papier bestehende Vorteil für den Leistungsempfänger ist dabei, dass dieser den Erlass gerichtlich überprüfen lassen kann.

Neben den Eingliederungs-leistungen werden die Regel-leistungen und im begrenzten Rahmen Leistungen bei Sonder-bedarfen erbracht. Die Leistungshöhe wird anhand eines hypothetischen Durchschnitts-bedarfs kompliziert auf den Cent genau berechnet (vgl. Regel-bedarfsermittlungsgesetz, RBEG).  Die Höhe soll die Sicherung der physischen Existenz (Nahrung, Kleidung, Hausrat, Unterkunft, Heizung, Hygiene und Gesundheit), die Pflege zwischenmenschlicher Beziehungen und zu einem Mindestmaß die Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben gewährleisten. Durch die erwähnten Sanktionen nach Maßgabe von § 31 SGB II kann diese Regelleistung reduziert werden. Hierfür gibt es ein mehrstufiges System, das auf der letzten Stufe zu einer kompletten Einstellung der Geldleistungen führt. In diesem Falle erhält der/die Leistungs(un)berechtigte nur noch das absolut „Lebensnotwendige“ in Form von Sachleistungen. Dieses System der Bedingungen und etwaigen Ahndung wird damit gerechtfertigt, dass der  Mensch ja „etwas“ vom Staat wolle und deshalb auch eine Gegenleistung erbringen könne bzw. müsse. Manche Stimmen gehen gar so weit zu behaupten, dass der Staat eine Pflicht habe, Gegenleistungen zu fordern, da der Mensch durch eine „allumfassende staatliche Rundumversorgung“ entmündigt würde.

Diese Fokussierung auf die Erwerbstätigkeit und der Ansatz der nur bedingten Hilfe sind äußerst problematisch, da sie den liberalen Gedanken von Freiwilligkeit und Autonomie in sein Gegenteil verkehren. Es wird ein Zwangssystem aufrechterhalten, das die strukturelle Ungleichheit und damit mangelnde Gleichberechtigung der Hilfebedürftigen perpetuiert. Zudem geht mit der pauschalen Berechnung des Minimalbedarfs eine paternalistische Haltung einher. Der Gesetzgeber meint, die Grundbedürfnisse eines Menschen auf den Cent genau bestimmen zu können. Dabei sind die Bedürfnisse so individuell wie die Menschen.  Dass diese Kritik nicht nur abstrakt ideologischer Natur ist, soll ein Blick auf folgende Risiken und Nebenwirkungen des bestehenden Systems deutlich machen:

Der Zwang zur Arbeit steht im Widerspruch zu den Entwicklungen am Arbeitsmarkt. Dieser hat sich in den letzten Jahrzehnten, befördert durch die wirtschaftliche Globalisierung, zunehmend gespalten. Hoch qualifizierte Arbeitskräfte sind schnell und gut vermittelbar. Die gering qualifizierten Arbeitskräfte hingegen finden nur schwer Zugang zum schwindenden Niedriglohnsektor. Begleitet wird das niedrige Qualifikationsniveau häufig von gesundheitlichen und/oder „sozialen“ Schwierigkeiten der Arbeitssuchenden (chronische Krankheiten, Überschuldung etc.). So bleiben oftmals lediglich befristete, niedrig bezahlte Jobs unter prekären Arbeitsbedingungen. Leistungsanreize werden nicht geschaffen, ein „Ausschöpfen“ des Potenzials ist unter diesen Umständen nicht möglich, eine perspektivische Planung liegt für die Menschen häufig in weiter Ferne.

Der Zwang zur Arbeit steht im Widerspruch zur Gleichberechtigung: Ein genauer Blick auf das Zumutbarkeitskriterium für Arbeitsgelegenheiten zeigt, dass dieses an einer sehr niedrigen Schwelle ansetzt und Aspekte, die wesentlich für das menschliche Wohlbefinden sind, ausblendet. Der Gesetzgeber geht davon aus, dass grundsätzlich jede Arbeit zumutbar ist. Die oben genannten Kriterien für die Unzumutbarkeit knüpfen nicht an die Arbeitsbedingungen an, sondern nur an persönliche Voraussetzungen. Das Kriterium der Unzumutbarkeit aus einem „anderen wichtigen Grund“ (sogenannter Auffangtatbestand) wird restriktiv gehandhabt. Hierunter werden primär Arbeitsangebote subsumiert, die rechts- oder „sittenwidrig“ sind. Es reicht hingegen nicht aus, wenn beim Leistungsempfänger durch die Arbeit Gefühle wie z. B. Peinlichkeit, Scham oder Ekel entstehen. Diese sind vom Leistungsempfänger hinzunehmen. Eine Grenze ist erst bei einer „übermäßigen Demütigung“ erreicht. Dieser Druck wird durch § 10 Abs. 2 SGB II unterstrichen, der bestimmt, dass auch Tätigkeiten zumutbar sind, die nicht der früher ausgeübten beruflichen Tätigkeit oder der Ausbildung entsprechen oder für die der/die Leistungsberechtigte eine lange Anfahrt in Kauf nehmen muss.

Das Sanktionssystem begrenzt die Freiwilligkeit des Einsatzes der Arbeitskraft und damit die Autonomie: Es bewirkt, dass dem/der Leistungsberechtigten die Leistungen schon bei einem ersten Verstoß um 30 Prozent gekürzt werden und ab dem dritten Verstoß die Leistungen vollständig wegfallen und nur noch Sachleistungen auf Antrag erbracht werden (vgl. § 31a SGB II). Bei Unter-25-jährigen entfällt die Leistungspflicht schon bei der ersten Pflichtverletzung vollständig. Haben die sanktionierten Personen aber nicht den gleichen Bedarf wie zuvor? Das Bundesverfassungsgericht hat mit Verweis auf die Menschenwürde bestimmt, dass die Leistungen der Fürsorge ein menschenwürdiges Existenzminimum gewährleisten müssen. Dabei steht dem Gesetzgeber ein Gestaltungsspielraum zu, den dieser konkret bei der Berechnung der Regelleistungen ausgeübt hat. Inwiefern kann dieses berechnete Minimum aber dann noch reduziert werden? Das Verfassungsgericht führt aus, dass der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers enger ist, soweit es um die Sicherung der physischen Existenz geht, und weiter, wo es um die sozio-kulturelle Existenz eines Menschen geht. Zumindest das Sozialgericht Gotha ist der Meinung, dass das Sanktionssystem verfassungswidrig ist – nun muss auch das Verfassungsgericht klar Stellung beziehen. Andere sind der Auffassung, dass die wegfallenden Leistungen „nur“ die Leistungen für das sozio-kulturelle Existenzminimum umfassen, dies aber unproblematisch sei, solange das physische Existenzminimum gewährleistet sei. Damit wird aber verkannt, dass die menschenwürdige Existenz eben nicht nur aus dem reinen Überleben besteht, sondern auch Teilhaberechte umfasst. Daneben führt das starre und strikte Sanktionssystem zu erheblichen Belastungen für die Betroffenen. Die Leistungsempfänger müssen vor der Leistungskürzung nicht persönlich angehört werden. Eine solche Anhörung, die im öffentlichen Recht bei belastenden Verwaltungsakten üblich ist, ist aber notwendig, um den konkreten Bedarf an (ergänzenden Sach-)Leistungen zu bestimmen. Auch eine Abstimmung mit eventuell weiter anfallenden finanziellen Verpflichtungen (beispielsweise Darlehensrückzahlungen) ist häufig notwendig. Bei nachträglichem „Wohlverhalten“ gibt es für die Leistungsempfänger keine Möglichkeit, die Sanktionen zu verhindern oder abzumildern (hier gibt es immerhin geringfügige Ausnahmen für bestimmte Personengruppen). Zudem sind die mit den Sanktionen verbundenen Kürzungen in 30-Prozent-Schritten sehr einschneidend und haben erhebliche Auswirkungen, die nicht vollständig durch ergänzende Sachleistungen aufgefangen werden. Weiterhin umfasst das System der Sachleistungen, zumindest dem Gesetzeswortlaut nach, nicht die Kosten für die Unterkunft. Dies kann im äußersten Fall dazu führen, dass jemand die Miete nicht zahlen kann und von Obdachlosigkeit bedroht ist. Gesetzlich vorgesehen ist in diesen Fällen lediglich die mögliche Übernahme von Schulden, um eine Wohnungslosigkeit zu vermeiden (vgl. § 22 Abs. 8 S. 2 SGB II). Die Jobcenter aktivieren häufig sehr schnell das Sanktionssystem, da die Eingliederungsvereinbarungen in der Regel sehr schematisch und nicht an die individuellen Bedürfnisse angepasst sind.  So werden die Leistungsempfänger weiteren Hindernissen ausgesetzt und Verstöße sind insofern vorprogrammiert.

Insgesamt zeigt sich, dass die deutschen Sozialgesetze de facto ein einseitiges Abhängigkeitsverhältnis schaffen, welches die Leistungsberechtigten stark beschränkt und ihnen die Möglichkeit zu einem autonomen, selbstverantwortlichen und gleichberechtigten Leben nimmt. Anstatt von einer freiwilligen Kooperation geht der Gesetzgeber davon aus, dass die Abkehr von der Hilfebedürftigkeit nur mit Zwang gewährleistet werden kann. Die schematischen Eingliederungsvereinbarungen, die Definition der „Zumutbarkeit“ von Arbeit und das frühzeitig ansetzende und harte Sanktionssystem sind nur einige Beispiele hierfür. Ein erster einfacher, aber wesentlicher Schritt könnte die stärkere Individualisierung der Eingliederungsvereinbarungen und die Neudefinition des Zumutbarkeitskriteriums sein. Darüber hinaus muss das Sanktionssystem dringend überarbeitet werden. Es ist zu wünschen, dass das Verfassungsgericht in diese Richtung zeitnah wichtige Impulse setzen wird. Eine gänzliche Abschaffung der Sanktionen, die dem Freiwilligkeitspostulat am ehesten gerecht werden würde, ist aufgrund des bisherigen Solidaritätsverständnisses gesellschaftlich zur Zeit wohl nicht mehrheitsfähig. Noch nicht.

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